Dictamen 7/2016

Consulta general sobre accés de les persones interessades a la informació continguda en un procediment administratiu en tràmit o obert.

Ponent:

L’Agència de Transparència de l’Àrea Metropolitana de Barcelona (AMB) planteja a la GAIP qüestions relatives a l’aplicació de la disposició addicional primera, apartat 1, de la Llei 19/2014, del 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern (LTAIPBG), que regula el règim d’accés de les persones interessades a la informació inclosa en un procediment administratiu en tràmit, i sol·licita a aquesta Comissió de Garantia “l’emissió d’un criteri interpretatiu sobre la condició d’interessat en un procediment, als efectes d’establiment del procediment a seguir en les peticions d’accés a informació pública”.

En resposta a aquesta consulta general, i en exercici de les funcions que li han estat atribuïdes per l’article 39 i la disposició addicional 6a de l’LTAIPBG, la GAIP emet el següent

 

Dictamen

 

Antecedents

El 17 d’octubre de 2016 entra a la GAIP un escrit de l’Agència de Transparència de l’Àrea Metropolitana de Barcelona (AMB) que planteja el següent:

“A la pràctica diària de l’AMB ens hem trobat sovint que un mateix peticionari presenta dues instàncies per sol·licitar l’accés a un expedient en tràmit: una a l’empara de la Llei 30/1992 i una altra a l’empara de la Llei 19/2014. Al marge d’altres consideracions que ara plantejarem, i en la mesura que els procediments i circuïts de tramitació són diferents en ambdós casos, aquest procedir ens ha portat a no poques disfuncions internes.

“Però també se’ns planteja un dubte interpretatiu sobre la condició d’interessat no promotor del procediment, en el sentit de ser titular de drets i interessos que puguin resultar afectats per la decisió que s’adopti en un procediment. La consideració de persona interessada o no determinarà el tractament procedimental d’una hipotètica petició d’accés, encara que substantivament el resultat final de l’accés a la informació pretesa sigui igualment satisfet en la mateixa mesura.

“En els casos de sol·licitud d’informació obrant a expedients relatius, en diferents graus i intensitats –no exclusivament a l’establiment i prestació del servei-, a serveis dels que és titular l’AMB i en els quals pot haver-hi una pluralitat indeterminada de potencials persones afectades per les decisions que es prenguin, discernir sobre el procediment aplicable segons la condició del sol·licitant és una tasca no exempta de dificultats.

“Addicionalment, la dificultat creix quan l’accés demanat està vinculat a la participació a processos judicials que involucren al sol·licitant i a l’Administració, on a més intervé la possible incidència dels límits a l’accés establerts a l’article 21.1.d LTAIPBG i el que afecta a la garantia de la confidencialitat o el secret requerit en els processos de presa de decisions, de la Llei estatal 19/2013, de 9 de desembre. Tot això considerant que la condició d’interessat no estaria sotmesa a tantes limitacions.

“Per tot l’anterior, es sol·licita a la GAIP l’emissió d’un criteri interpretatiu sobre la condició d’interessat en un procediment als efectes d’establiment del procediment a seguir en les peticions d’accés a informació pública”.

Per tal de donar resposta a les diverses qüestions plantejades a la motivació de la sol·licitud de criteri interpretatiu de la GAIP, aquest Dictamen analitza les qüestions següents:

  • La disposició addicional primera de l’LTAIPBG i la seva significació.
  • La condició de persona interessada en un procediment administratiu.
  • La posició jurídica de persones interessades i no interessades en relació amb el seu dret d’accés a la informació continguda en un procediment administratiu en tràmit.
  • Abast de la dualitat de procediments a seguir per exercir el dret d’accés a la informació, segons si qui l’exerceix té o no té la condició de persona interessada en un procediment en tràmit.

 

Fonaments jurídics

  1. Sobre la disposició addicional primera de l’LTAIPBG i la seva significació.

Disposició addicional primera LTAIPBG: “1. L’accés dels interessats als documents dels procediments administratius en tràmit es regeix pel que determina la legislació de procediment administratiu” (s’expressa en els mateixos termes la disposició homònima de la Llei estatal 19/2013, de 9 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern, LTAIPBGE). La interpretació literal d’aquest precepte portaria a excloure radicalment d’aquests casos la legislació de transparència, conclusió que es veuria reforçada amb la comparació d’aquest apartat amb el 2 de la mateixa disposició addicional, que preveu l’aplicació supletòria de l’LTAIPBG a l’accés a la informació pública en les matèries que tenen establert un règim d’accés especial, supletorietat que no és contemplada quan es tracta de l’accés de les persones interessades a la documentació del respectiu procediment administratiu. Són diversos els factors que poden explicar l’apartat 1 de la disposició addicional primera de l’LTAIPBGE.

Els antecedents normatius. Un dels aspectes característics de la regulació tradicional de l’accés als documents públics per la legislació de procediment administratiu (que constituïa la regulació general d’aquesta matèria al nostre ordenament jurídic fins a la promulgació de l’LTAIPBGE) era la dualitat de règims d’accés, segons si la informació es trobava en un expedient corresponent a un procediment obert (l’accés era limitat a les persones interessades i prohibit a les no interessades i estava regulat per l’article 35.a de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú, LRJPAC), o a un procediment tancat (en aquest cas l’accés podia ser universal, regulat per l’article 37 LRJPAC, en relació tant per a persones interessades, com no interessades).

Aquesta regulació tradicional és modificada per l’LTAIPBG, que declara el dret d’accés universal a tota mena d’informació, formi part o no d’un procediment administratiu tancat, sense necessitat d’al·legar cap mena de dret o interès; a partir d’aquesta nova regulació, l’accés de persones no interessades a expedients oberts o tancats i el d’interessades a expedients tancats es regeix per l’LTAIPBG, i el de les persones interessades als expedients oberts es regeix per la legislació de procediment administratiu.

A part de reconèixer el dret de les persones interessades a obtenir còpia dels documents que formen part de procediments oberts, la legislació general de procediment administratiu comú tradicional (LRJPAC) a penes en regulava el seu exercici i abast. Pràcticament l’única excepció era l’article 84 LRJPAC, que regulava l’audiència de les persones interessades prèviament a la redacció de la proposta de resolució i els feia extensiva l’aplicació dels límits al dret d’accés establerts per l’article 37.5 de la mateixa llei.

La Llei 39/2015, d’1 d’octubre, de procediment administratiu comú de les Administracions públiques (LPAC), que és la legislació vigent de procediment administratiu comú, fa una primera remissió general a l’LTAIPBGE en allò que respecta a la regulació del dret universal d’accés a la informació pública, sense distingir, a aquests efectes, entre expedients en tràmit i expedients tancats i entre persones interessades i no interessades (article 13.d) i reitera el dret d’accés i còpia de les persones interessades en relació amb la documentació dels corresponents procediments (article 53.1.a). I el seu article 82 reprodueix substancialment la regulació de l’audiència de les persones interessades del 84 LRJPAC, amb la diferència de remetre’s a les limitacions del dret d’accés establertes per l’LTAIPBGE.

A la vista d’aquesta evolució normativa semblaria que la disposició addicional 1a apartat 1 LTAIPBGE és en certa manera hereva de l’article 35.a LRJPAC, que tenia l’aportació molt substancial de reconèixer a les persones interessades un dret que l’article 37 de la mateixa llei negava a les no interessades. Amb el reconeixement que fa l’LTAIPBGE del dret d’accés universal a tota mena d’informació pública, sense distinció segons si es troba inclosa a procediments oberts o tancats, l’article 35.a perd transcendència i aquesta mateixa escassa transcendència contamina la disposició addicional 1a apartat 1 LTAIPBG.

Quan la disposició addicional 1a apartat 1 LTAIPBGE es remet a la legislació de procediment administratiu s’ha d’entendre que ho fa no només a la legislació de procediment administratiu comú (que presenta molt pocs preceptes aplicables a aquesta qüestió), sinó també a l’autonòmica de desenvolupament (Llei 26/2010, de 3 d’agost, de règim jurídic i de procediment de les Administracions públiques de Catalunya) i, sobretot, a les nombroses normes (especialment les que tenen rang de llei, atesos els termes literals de la disposició addicional 1a apartat 1 LTAIPBG) reguladores de procediments administratius determinats, que són les que poden tenir disposicions concretes més significatives que afectin l’exercici del dret d’accés a la documentació respectiva per part de les persones interessades. Tenint en compte aquest contingut normatiu que pot tenir la remissió de la disposició addicional 1a apartat 1, les seves conseqüències poden ser considerables.

La voluntat que l’accés no alteri el procediment en curs. Aquesta és segurament la principal raó de ser de fons de la disposició addicional 1a apartat 1: evitar que l’exercici del dret d’accés regulat per l’LTAIPBG pugui alterar la posició jurídica de les persones interessades en un procediment obert o aspectes de la tramitació d’aquest, com ara terminis i fins i tot pugui afectar la validesa de la resolució final del procediment en qüestió. És per això que la legislació de procediment administratiu situa l’exercici del dret d’accés a moments determinats del procediment (article 82.1 LPAC) i impedeix la impugnació autònoma de les actuacions administratives produïdes eventualment en resposta a aquest exercici (articles 112.1 LPAC i, en el mateix sentit, 25 de la Llei 29/1988, de 13 de juliol, reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa, LJCA).

És en aquesta perspectiva que té el seu sentit la disposició addicional 1a apartat 1 LTAIPBG. En la mesura que l’actuació de les persones interessades pot incidir en el procediment corresponent (no és el cas de les no interessades, que no tenen la capacitat de participar-hi, ni de fer al·legacions o participar en el tràmit d'audiència), i que una sol·licitud de documentació s’ha de considerar una actuació d’aquest tipus, és coherent integrar en la regulació del procediment administratiu l’exercici del dret d’accés i d’aquesta manera evitar que les previsions de l’LTAIPBGE puguin causar interferències en la conducció del procediment principal. De totes maneres també es podria assolir aquest objectiu amb la mera previsió d’un principi general de no interferència de l’exercici del dret d’accés regulat per l’LTAIPBGE en la tramitació dels procediments en tràmit, que haurien de seguir el seu curs amb independència de les actuacions efectuades a l’empara de la legislació de transparència. I en qualsevol cas, al marge d’on pugui dur la disposició addicional 1a apartat 1 LTAIPBGE, aquesta és una qüestió que han de tenir present tant els responsables de fer efectiu l’accés emparat en la legislació de transparència, com els dels procediments administratius en curs que en resultin afectats: la tramitació del procediment administratiu no es pot veure afectada per l’exercici del dret d’accés regulat per l’LTAIPBGE en relació amb la documentació que l’integra.

L’autoritat competent per autoritzar i fer efectiu l’accés. Aquest pot ser l’altre punt que justifiqui una regulació diferent del dret d’accés a la informació pública segons si és inclosa a procediments en curs o tancats: en el primer cas, la documentació sempre és a mans de l’òrgan responsable de la tramitació del procediment i li correspondrà al seu titular l’autorització de l’accés sol·licitat (especialment si la sol·licitud la formula una persona interessada), o com a mínim podrà tenir-hi una intervenció segurament determinant (amb independència que la sol·licitud li hagi estat adreçada directament o hagi estat presentada a una unitat d’informació); en canvi, si la documentació forma part de procediments tancats, l’òrgan competent per resoldre l’accés serà el que es determini en aplicació de l’article 32 LTAIPBG, que no necessàriament serà el responsable d’haver tramitat el procediment corresponent. Cal tenir en compte que l'òrgan competent sobre el procediment en tràmit té la motivació addicional de vetllar perquè l'eventual atorgament o denegació de l'accés no contamini la validesa de la futura resolució (denegar l'accés si procedeix podria ser un motiu d'anul·labilitat de la resolució final del procediment) i sens dubte aquí rau una poderosa raó de ser de la disposició addicional 1a apartat 1 LTAIPBG.

Cal entendre, per tant, que la principal finalitat de la disposició addicional 1a apartat 1 LTAIPBG és evitar que les sol·licituds d’informació de persones interessades a la documentació que forma part de procediments administratius en tràmit interfereixin la tramitació del procediment que s’estigui aplicant i, a aquests efectes, una de les seves conseqüències pràctiques més significatives és que l’òrgan competent per atorgar-les és el responsable del procediment administratiu en tràmit, més que el competent per resoldre les sol·licituds d’accés emparades en la legislació de transparència. Això no treu que les persones que no tenen la condició d’interessades puguin accedir a informació que forma part de procediments en tràmit, emparades en la legislació de transparència.

En conclusió, aquesta dualitat de regulacions pot portar a situacions de concurrència de sol·licituds d’accés a una mateixa informació inclosa en un procediment en tràmit, que eventualment s’hagin de tramitar i resoldre aplicant règims jurídics diferents, en funció de si la persona sol·licitant té o no té la condició de persona interessada. A la vista dels termes de la legislació vigent, aquestes situacions de concurrència són difícilment evitables, i les Administracions afectades hauran de resoldre-les amb els mecanismes de coordinació que estimin pertinents. Es poden apuntar dos criteris o pautes que semblen de compliment obligat:

En primer lloc, totes les sol·licituds d’accés a la informació continguda en procediments en tràmit que presentin persones interessades s’han de tramitar i resoldre en el marc del corresponent procediment administratiu, aplicant la normativa reguladora d’aquest i per l’òrgan responsable d’ell. A aquests efectes, si les sol·licituds es presenten a les unitats d’informació, i els consta que són formulades per persones que tenen la condició d'interessades en el procediment, haurien de derivar-les a l’òrgan responsable del procediment afectat, sens perjudici que en facin seguiment i vetllin així pel compliment efectiu dels principis generals de transparència i accés a la informació pública. En canvi, si qui presenta la sol·licitud d’accés a la mateixa informació és una persona no interessada, l’òrgan competent per resoldre és el previst per l’LTAIPBG, que haurà de fer-ho aplicant la legislació de transparència, sens perjudici de la participació del competent sobre el procediment afectat, més que sigui perquè és qui disposa de la documentació pertinent.

En segon lloc, en qualsevol cas l’aplicació del règim d’accés establert per la legislació de procediment administratiu no pot comportar que les persones interessades tinguin un dret d’accés a la documentació dels procediments en tràmit menor del que els garantiria la legislació de transparència, sinó més aviat tot el contrari: major o més reforçat. Aquest criteri deriva de diverses consideracions. Per començar, de la mateixa idea general de persona interessada, en relació amb les que no tenen aquesta condició: qui és interessat o interessada ho és pel fet d’ostentar drets o interessos que mereixen protecció específica en el procediment corresponent, cosa que legitimaria una especial intensitat del seu dret d’accés a la informació que pot afectar-los. I és que, a més a més, l’accés a la informació que integra un procediment en tràmit és, per a les persones interessades, manifestació del seu dret a la defensa dels seus drets i interessos, dret que es pot emparar en l’article 24 de la Constitució Espanyola. Finalment, també per raons de dret positiu: quan regula els drets de les persones interessades en el procediment administratiu, inclòs el d’accedir i obtenir còpia dels documents que s’hi contenen, l’article 53.1 LPAC comença amb els següents termes: “A més de la resta de drets que preveu aquesta Llei (un dels quals és el de l’article 13.d: el d’accés a la informació pública, d’acord amb l’LTAIPBGE), els interessats en un procediment administratiu tenen els drets següents (entre ells el de l’apartat a: a accedir i obtenir còpia dels documents continguts en els procediments corresponents)”; és a dir: a més del dret general d’accés a la informació pública regulat per la legislació de transparència, les persones interessades en un procediment administratiu tindrien un dret que cal suposar més intens o reforçat d’accedir a la documentació inclosa al seu procediment.

 

  1. Sobre la condició de persona interessada en un procediment administratiu.

L’article 4 LPAC defineix en els següents termes el concepte de persona interessada: “1. Es consideren interessats en el procediment administratiu: a) Els qui el promoguin com a titulars de drets o interessos legítims individuals o col·lectius. b) Els qui, sense haver iniciat el procediment, tinguin drets que puguin ser afectats per la decisió que s’adopti en aquest. c) Aquells els interessos legítims dels quals, individuals o col·lectius, puguin ser afectats per la resolució i es personin en el procediment mentre no s’hagi dictat una resolució definitiva”.

Aquesta formulació, que coincideix amb la precedent de l’article 31 LRJPAC, comporta la possibilitat que en un mateix procediment hi hagi una diversitat de persones interessades: qui l’hagi promogut, per una banda, i a més a més les que siguin titulars de drets que puguin resultar-ne afectats (a qui l’Administració ha de reconèixer d’ofici la seva condició de persones interessades) i també les que ostentin interessos que puguin resultar afectats per la resolució (a qui només s’atorgaria la condició de persones interessades si es personen en el procediment abans de l’adopció de la resolució). Hi ha la possibilitat, naturalment, que qualsevol d’aquestes persones interessades (i més d’una d’elles de forma concurrent) sol·licitin l’accés a informació del mateix procediment, i fins i tot que la demanin per vies diferents.

Així, suposant que es tracti d’un procediment en tràmit d’atorgament d’una llicència urbanística, una primera persona interessada seria la que ha presentat la corresponent sol·licitud de llicència; però també ho seran les titulars d’un dret que pugui resultar afectat per la llicència atorgada (com ara llogaters de l’immoble que n’és objecte), així com els propietaris de finques veïnes o una entitat ambiental o veïnal (titulars d’interessos) que es personin en el procediment. Qualsevol d’aquestes persones interessades, ho sigui per haver instat el procediment o per resultar-ne afectada, si vol accedir a la documentació que conté ho ha de fer en el marc de la legislació de procediment administratiu: a totes elles se’ls aplica el mateix règim d’accés a la informació inclosa en el procediment obert en què són interessades.

La concurrència i diversitat de sol·licituds d’informació que poden derivar-se de les consideracions dels paràgrafs anteriors s’haurien de gestionar i reconduir a una certa unitat en aplicació del criteri apuntat a l’FJ anterior: si les persones que les presenten són interessades en un procediment en tràmit, les sol·licituds hauran de ser resoltes de conformitat amb la normativa reguladora del procediment administratiu afectat i per l’òrgan competent per tramitar-lo.

A la vista del text de la consulta que porta a aquest Dictamen, convé precisar la condició de persona interessada en relació amb la de persona afectada, així com també la relació que pot tenir aquesta figura amb l’existència de processos judicials que puguin dur a l’aplicació del límits establerts pels articles 21.1.d LTAIPBG i 14.1.k LTAIPBGE.

El concepte de persona interessada és un concepte més precís i limitat que el de persona afectada. En el marc de l’article 31 LTAIPBG, per exemple, serien persones afectades en relació amb l’exercici del dret d’accés a la informació públiques totes aquelles que ostentin drets o interessos que puguin resultar afectats per la resolució que hom adopti. El mateix es podria dir en d’altres procediments diferents: per posar un cas extrem, també es podria dir que són persones afectades per un procediment d’adjudicació del servei d’abastament domiciliari d’aigua totes les receptores o usuàries del servei, ja que segons quin sigui l’adjudicatari pot afectar-los en la qualitat del servei que reben. El sol fet de tenir un interès en relació amb l’activitat administrativa que es tracti pot ser suficient per considerar que concorre la condició de persona afectada. En canvi, tal com es desprèn de l’article 4 LPAC citat a l’inici d’aquest FJ, les persones interessades que ho són pel fet d’ostentar simples interessos (no drets), a més d’acreditar-los, cal que també es personin formalment al procediment. Per tant, si bé és cert que en determinats procediments hi pot haver una gran pluralitat de persones interessades, segurament serà una pluralitat determinada o determinable, ja que o bé ho són per haver iniciat el procediment, o bé per ostentar drets en relació amb ell, o bé, si només ostenten interessos, per haver-s’hi personat formalment.

Pel que fa a la condició de persona interessada, en relació amb l’eventual aplicació del límit de l’article 21.1.d LTAIPBG (principi d’igualtat de les parts en els processos judicials), en principi no sembla que aquest fet hagi de tenir conseqüències especials. Si concorre el límit citat (cosa que només passaria en relació amb informació elaborada en el marc del procés, amb la finalitat de defensar els interessos de la seva part pública, com pot ser el cas dels informes d’estratègia o assessorament que els seus advocats i consultors redacten per a la defensa jurídica de l’Administració implicada, com ha argumentat la GAIP al seu Dictamen 5/2016), afecta en la mateixa mesura l’accés a la informació de les persones interessades i de les no interessades; de fet, fins i tot es podria argumentar que hauria de tenir conseqüències més intenses per a les interessades, especialment si són l’altra part del procés, però no té massa sentit fer-ho, ja que es tracta d’una informació que podrien compartir fàcilment persones interessades i no interessades i s’ha de protegir en termes similars davant totes elles.

En quant a la condició de persona interessada en relació amb l’aplicació del límit establert per l’article 14.1.k LTAIPBGE (la confidencialitat o el secret en els processos de presa de decisió), la GAIP (Dictamen 5/2016) va argumentar que la seva aplicació a Catalunya s'hauria de fer en els termes més estrictes de l'article 20.1.c LTAIPBG. Així mateix, i com s'argumenta en el proper FJ, aquest límit també és aplicable a les persones interessades en un procediment administratiu obert, si bé en el seu cas al ponderar la seva aplicació amb els drets i interessos favorables a l'accés la condició de persona interessada pot contribuir a decantar la ponderació a favor seu.

 

  1. Sobre la posició jurídica de persones interessades i no interessades en relació amb el seu dret d’accés a la informació continguda en un procediment administratiu en tràmit.

La legislació de procediment administratiu comú no defineix una posició jurídica diferenciada de les persones que tenen la condició d’interessades en un procediment administratiu, respecte de les que no la tenen, en relació amb l’accés a la informació que s’hi conté, a part del que es pugui derivar de l’article 53.1 LPAC, que ha estat comentat al darrer paràgraf de l’FJ 1. De fet, quan l’article 82.1 LPAC regula l’audiència de les persones interessades, immediatament abans de redactar la proposta de resolució, preveu expressament que aquest tràmit s’haurà de fer tenint en compte les limitacions previstes per l’LTAIPBGE. D’aquí cal deduir-ne una identitat substancial de límits aplicables al dret universal d’accés a la informació pública regulat per la legislació de transparència i els que ho són al dret de les persones interessades a consultar i obtenir còpies del procediment corresponent, i que són els regulats pels articles 20 a 25 LTAIPBG.

Tanmateix, d’aquesta identitat de límits legals no se’n ha de deduir que la posició jurídica d’un i altre tipus de persones sigui la mateixa. Ja s’ha dit més amunt que les persones interessades ostenten una mena de dret d’accés reforçat a la informació inclosa al procediment corresponent, tal com es pot deduir de l’article 53.1 LPAC. Ara bé, aquesta major intensitat d’accés no consisteix a que els siguin aplicables menys límits legals, sinó que al ponderar l’aplicació dels límits que concorrin al cas, la condició de persona interessada serà un element que se suma a l’interès públic favorable a l’accés que deriva de la legislació de transparència, amb el resultat de contribuir a imposar-se amb més probabilitat als drets o interessos favorables a la protecció o reserva de la informació afectada.

Aquest plantejament és el que deriva clarament dels articles 22.1 (“Els límits aplicats al dret d’accés a la informació pública han d’ésser proporcionals a l’objecte i la finalitat de la protecció. L’aplicació d’aquests límits ha d’atendre les circumstàncies de cada cas concret, especialment la concurrència d’un interès públic o privat superior que justifiqui l’accés a la informació”) i 24.2 (“Si es tracta d’altra informació que conté dades personals no incloses a l’article 23, es pot donar accés a la informació, amb la prèvia ponderació raonada de l’interès públic en la divulgació i els drets de les persones afectades”) LTAIPBG. L’aplicació dels límits al dret d’accés a la informació establerts per les lleis s’ha de fer tenint en compte la concurrència d’interessos públics o privats que justifiquin l’accés; en aquest context, les persones interessades tenen un interès privat evident en obtenir la informació del seu expedient, que s’empara també en el seu dret de defensa, que se sumarà a l’interès públic derivat de la legislació de transparència, per desequilibrar amb major probabilitat a favor seu la ponderació amb els interessos protegits pels límits que siguin aplicables.

D’aquesta manera, un mateix límit aplicable a l’accés a la documentació que forma part d’un procediment en tràmit pot dur a solucions diferents en la seva aplicació, segons si qui exerceix el dret d’accés és una persona interessada o no. És molt probable que les persones que participen en un procés de concurrència competitiva, ja sigui en matèria de contractació pública, selecció o promoció de funcionaris o atorgament de subvencions, per posar alguns exemples, segur que tindran una posició reforçada per obtenir la documentació del procediment afectada per límits legals a l’accés que les persones que no tenen la condició d’interessades i que emparen la seva sol·licitud únicament en la legislació de transparència, i aquesta diferent posició jurídica obeeix no tant a què no els siguin aplicables límits a l’accés, que no és el cas, sinó a què la ponderació necessària per a la seva aplicació els serà més favorable.

 

  1. Sobre l’abast de la dualitat de procediments a seguir per exercir el dret d’accés a la informació, segons si qui l’exerceix té o no té la condició de persona interessada en un procediment en tràmit.

D’acord amb les consideracions fetes més amunt, si qui exerceix el dret d’accés són persones interessades en un procediment en tràmit que demanen informació que forma part d’ell, la seva sol·licitud ha de ser resolta per l’òrgan responsable del procediment que s’estigui tramitant, que haurà d’aplicar la normativa que el regula, i no la de transparència. En canvi si la persona sol·licitant, encara que demani la mateixa informació, no té la condició de persona interessada, la seva sol·licitud haurà de ser resolta per l’òrgan competent en matèria d’accés a la informació pública (article 32 LTAIPBG), aplicant la legislació de transparència.

A la vista del text de la consulta, cal precisar que si una mateixa persona que té la condició d’interessada en un procediment en tràmit presenta dues sol·licituds per obtenir informació que forma part d’ell, l’Administració té eines suficients per reconduir-les a la unitat o per fer-les objecte d’una tramitació integrada. Com ja s’ha dit abans, si l’accés sol·licitat és a informació que forma part de procediments en curs, el normal és que la documentació concernida estigui a mans de l’òrgan competent per tramitar-los, que per aquesta raó difícilment pot deixar d’assabentar-se d’eventuals sol·licituds d’accés plantejades en el marc de la legislació de transparència, sobre les quals s’hauria de pronunciar (i segurament resoldre, amb independència d’on s’ha adreçat i com s’ha motivat la sol·licitud), més que sigui per evitar que la tramitació i resolució de l’accés no alteri el procediment principal. I si aquest òrgan detecta la presentació de dues sol·licituds amb el mateix objecte presentades per la mateixa persona, pot acumular-les amb independència de si s’han formulat invocant la legislació de procediment administratiu o la de transparència i accés a la informació pública. Ateses aquestes consideracions, si l’AMB no té garantida aquesta intervenció de l’òrgan responsable del procediment en tràmit per atorgar accés a la informació que conté, també en els casos que la sol·licitud s’empara en la legislació de transparència, seria recomanable que fes el necessari per garantir-la.

Les principals diferències entre el procediment d’exercici del dret d’accés regulat per la legislació de transparència i accés a la informació pública i els que regulen la legislació de procediment administratiu rauen principalment en els òrgans competents per resoldre, que poden ser diferents, en la interpretació o ponderació dels límits aplicables, que poden dur a un major accés de les persones interessades, d’acord amb les consideracions fetes a l’FJ anterior i en el fet que l’accés de les persones interessades, dut a terme segons les normes reguladores del procediment administratiu, pot tenir conseqüències en relació amb la tramitació i la resolució del procediment en curs, mentre que els accessos emparats en la legislació de transparència no podrien afectar-lo.

D’aquí que es pugui donar fàcilment el cas de sol·licituds diferents d’accés a la mateixa informació inclosa en un procediment en tràmit, unes per part de persones interessades, i unes altres per part de persones no interessades, que segueixin actuacions diferents (per exemple, el trasllat a les terceres persones afectades previst per l’article 31 LTAIPBG no està garantit per la legislació de procediment administratiu comú si la sol·licitud d’informació és d’una persona interessada) i, sobretot, que acabin amb resolucions no coincidents, especialment en la mesura que calgui ponderar l’aplicació de límits legals a l’accés. En aquestes circumstàncies, el que resultaria difícil d’explicar jurídicament és que les resolucions dictades en el marc de la legislació de transparència i accés a la informació pública, en relació amb sol·licituds formulades per persones no interessades, fossin més favorables a l’accés que les dictades en el marc de la normativa de procediment administratiu, en relació amb sol·licituds formulades per persones interessades, fet que es podria donar a causa de la probable major sensibilitat pel dret d’accés atribuïble als responsables d’aplicar la legislació de transparència. Seria recomanable la difusió interna de criteris, activitats de formació o mecanismes de coordinació per evitar aquest risc.

En tot cas, aquesta dualitat de procediments en l’exercici del dret d’accés es manifesta principalment en la tramitació i resolució de les sol·licituds. El sistema de garanties aplicable (recursos i reclamacions), en canvi, pot ser substancialment el mateix, ja que si hom limités les de les persones afectades a les previstes per la legislació de procediment administratiu (que no en preveu d’específiques, de manera que només es pot reaccionar a una eventual denegació de l’accés sol·licitat impugnant per aquest motiu la resolució del procediment), resultaria que tindrien menors garanties que les atorgades per la legislació de transparència a les persones no interessades, cosa que seria del tot contradictòria amb les conclusions de l’FJ anterior i, específicament, amb l’encapçalament de l’apartat 1 de l’article 53 LPAC. En atenció a aquestes consideracions, la GAIP entén (discrepant en aquesta qüestió de la posició que manté el Consejo estatal de Transparencia) que les persones interessades en un procediment en tràmit poden fer ús de la reclamació regulada pels articles 39 i següents LTAIPBG contra resolucions que les deneguen o limiten l’accés a documentació que forma part del procediment en qüestió (en aquest sentit, i entre altres, la Resolució de 23 de desembre de 2015, sobre la Reclamació 17/2015).

 

Conclusions

Primera.

La disposició addicional 1a apartat 1 LTAIPBGE, condicionada probablement per la substancialment diferent regulació de l’accés a la documentació que forma part de procediments en tràmit que feien els articles 35.a i 37 LRJPAC, segons si qui sol·licitava l’accés era o no una persona interessada, remet a la legislació reguladora del procediment administratiu l’accés a aquesta informació de les persones interessades, amb el benentès que també hi tenen dret les no interessades si invoquen la legislació de transparència i accés a la informació pública.

 

Segona

La principal justificació material de la dualitat de règims d’accés apuntada a la conclusió 1a és evitar que la tramitació i resolució de sol·licituds d’informació formulades per persones interessades, les actuacions de les quals poden ser rellevants per a la conducció del procediment en tràmit afectat, no alterin aquest al marge del previst per la normativa (de procediment administratiu) que el regula. També contribueix a justificar aquesta dualitat de règims el fet que l’òrgan competent per atorgar l’accés en el marc de la legislació de procediment administratiu és el responsable de tramitar el procediment, i no el competent segons l’LTAIPBGE, que ho seria per resoldre les sol·licituds formulades per les persones no interessades.

Tercera

L’aplicació del règim d’accés establert per la legislació de procediment administratiu no pot comportar que les persones interessades tinguin un dret d’accés a la documentació dels procediments en tràmit menor del que els garantiria la legislació de transparència i accés a la informació pública, sinó més aviat tot el contrari: major o més reforçat.

 

Quarta

Són persones interessades en un mateix procediment administratiu en tràmit les que es trobin en alguna de les circumstàncies previstes per l’article 4 LPAC i a totes elles els és aplicable el mateix règim i procediment d’accés a la informació que en forma part: el definit per la legislació de procediment administratiu que sigui aplicable al cas.

 

Cinquena

El concepte de persona interessada és més precís que el de persona afectada, ja que en principi reuneixen aquesta condició les que siguin titulars de drets, malgrat no s’hagin personat al procediment, mentre que per ser interessada les que siguin titulars d’interessos s’hi han d’haver personat abans de recaure la resolució definitiva.

 

Sisena

Si en l’accés a la documentació inclosa en un procediment en tràmit hi concorre el límit d’igualtat de les parts en els processos judicials, en principi afecta per igual a les persones interessades i a les no interessades.

 

Setena

Tot i que els límits legals aplicables al dret d’accés són els mateixos aplicant la legislació de transparència o aplicant la de procediment administratiu perquè la persona sol·licitant és interessada en un procediment administratiu en tràmit, la posició jurídica respectiva en un cas i en l’altre és diferent, ja que al ponderar l’aplicació dels límits concurrents la persona interessada podrà ostentar un interès privat favorable a l’accés, que se sumaria al públic derivat de la legislació de transparència, mentre que la no interessada compta a favor de l’accés només amb el que resulti d’aquests interessos públics. D’aquí que la resolució dels dos procediments d’accés pugui ser diferent, en benefici del de la persona interessada; el que no seria explicable, i l’Administració ha de procurar evitar, és que en relació amb un mateix objecte s’atorgui major accés a una persona no interessada, aplicant l’LTAIPBGE, que a una persona interessada, aplicant la legislació de procediment administratiu.

 

Vuitena

Si una mateixa persona que té la condició d’interessada en un procediment en tràmit presenta dues sol·licituds d’informació que forma part d’ell, una a l’empara de la legislació de procediment administratiu, i l’altra a l’empara de la legislació de transparència i accés a la informació pública, l’Administració hauria de reconduir-les a la unitat i acumular-les, ja que si té la condició de persona interessada el seu accés a la informació s’ha de tramitar i resoldre sempre per l’òrgan competent sobre el procediment en tràmit, que haurà d’aplicar la legislació de procediment administratiu, amb independència del circuït administratiu i de la fonamentació jurídica emprats per la persona sol·licitant.

 

Novena

Tant si el procediment seguit per resoldre sobre l’accés a la informació és el de l’LTAIPBGE, o el de la legislació de procediment administratiu, si l’objecte de la sol·licitud és accedir a informació pública les persones sol·licitants poden reclamar davant la GAIP, perquè negar aquesta via de reclamació a les persones interessades significaria dispensar-les un tracte pitjor que el garantit a les no interessades per la legislació de transparència i accés a la informació pública.

 

Aquest és el nostre Dictamen, emès en relació amb una consulta de caràcter general, que no condiciona ni prejutja la nostra resolució de futures reclamacions sobre peticions concretes d’accés a la informació pública, en la mesura en què les circumstàncies i els interessos presents en cada cas poden determinar solucions diferents.

 

Barcelona, 30 de novembre de 2016

 

Hi consta la firma. 

 

Oriol Mir Puigpelat