Dictamen 1/2017

Consulta general sobre l’accés als expedients sancionadors en matèria de medi ambient.

Ponent:

L’Agència de Residus de Catalunya (ARC), després de citar i valorar diversos preceptes de les lleis 27/2006, de 18 de juliol, per la que es regulen els drets d’accés a la informació, de participació pública i d’accés a la justícia en matèria de medi ambient (LAIA), i 19/2014, de 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern (LTAIPBG) i d’altres disposicions, demana a la GAIP que indiqui “de quina manera incideix l’LTAIPBG en aquesta normativa, en concret pel que fa a la informació que es pot facilitar amb relació als expedients sancionadors”.

En resposta a aquesta consulta general, i en exercici de les funcions que li han estat atribuïdes per l’article 39 i la disposició addicional 6a de l’LTAIPBG, la GAIP emet el següent

 

Dictamen

 

Antecedents

El 30 de març de 2017 la GAIP rep el següent escrit procedent de l’ARC: “L’Agència de Residus de Catalunya, en tant que Administració Pública amb competències en matèria de medi ambient, rep sol·licituds d’informació ambiental a l’empara de l’LAIA. L’entrada en vigor de l’LTAIPBG ens planteja certs dubtes respecte a la informació que es pot proporcionar i, en concret, pel que fa a la informació relativa a expedients sancionadors.

D’acord amb allò establert per l’article 21.1.b) LTAIPBG, relatiu als límits al dret d’accés a la informació pública, aquest pot ésser denegat o restringit si el coneixement o la divulgació de la informació comporta un perjudici per a “La investigació o la sanció de les infraccions penals, administratives o disciplinàries”. Tanmateix, l’LAIA no impedeix que es faciliti informació relativa a expedients sancionadors. Així, l’article 13.2.c) LAIA contempla com a causa de denegació “Causes o assumptes subjectes a procediment judicial o en tràmit davant els tribunals [...]” però no es fa referència als procediments administratius sancionadors (...) L’Ordre AAA/1601/2012, de 26 de juny, per la que es dicten instruccions sobre l’aplicació de l’LAIA en el Departament (d’Agricultura i Medi Ambient), determina que les excepcions a l’obligació de facilitar informació ambiental s’han d’interpretar de manera restrictiva i, en cas de dubte “la interpretació ha de ser favorable a la divulgació de la informació” (article 6). D’altra banda, es preveu que “cal evitar que l’excepció pugui donar lloc a una denegació total de la informació requerida i, per tant, s’ha de facilitar quan sigui possible separar del text de la informació facilitada aquella part que sigui coberta pels motius d’excepció"

 

Respecte a les restriccions concretes a l’obligació de facilitar informació ambiental contemplades per l’LAIA, i en relació al contingut del seu article 13.2.c), l’Ordre AAA/1601/202 disposa que “no n’hi ha prou amb què concorri un procediment o actuació judicial en curs, sinó que cal acreditar que la divulgació de la informació afecta negativament a la bona marxa de la justícia en aquell cas concret [...]”. Així mateix, amb relació als expedients sancionadors, s’indica que per tal de garantir la presumpció d’innocència, “no poden ser objecte de publicitat més que a partir del moment en què l’expedient finalitzi”. D’acord amb això, des de l’ARC només facilitem determinada informació relativa als expedients sancionadors quan la resolució és ferma.

 

No obstant l’anterior, vista la regulació a què ens hem referit en matèria d’accés a la informació en matèria de medi ambient, us sol·licitem que ens indiqueu de quina manera incideix la Llei 19/2014 en aquesta normativa, en concret pel que fa a la informació que es pot facilitar amb relació als expedients sancionadors”.

 

 

Fonaments jurídics

  1. Sistema general de fonts del dret en matèria d’accés a la informació ambiental.

L’LAIA, que incorpora a l’ordenament jurídic intern espanyol les Directives 2003/4/CE i 2003/35/CE, és la norma que regula específicament el dret d’accés a la informació ambiental. La vigència íntegra d’aquesta disposició és respectada plenament per la posterior legislació de transparència, ja que la disposició addicional 1ª.2 LTAIPBG (exactament en els mateixos termes emprats per la Llei estatal 19/2013, de 9 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern, LTAIPBGE), estableix que l’accés a la informació pública en les matèries que tenen establert un règim d’accés especial és regulat per la seva normativa específica i, amb caràcter supletori, de l’LTAIPBG. La disposició addicional 1ª LTAIPBGE conté, a més a més, un tercer apartat que estableix expressament l’aplicació de l’LAIA a l’accés a la informació ambiental i a la destinada a la reutilització, matèries en les que s’aplicaria la legislació de transparència en allò no previst en les seves normes reguladores.

Per tant, una primera constatació que cal fer és que la legislació de transparència respecta expressament la vigència plena de l’LAIA, en tant que norma específica reguladora de l’accés a la informació ambiental, i en conseqüència en aquesta matèria l’LTAIPBG només seria d’aplicació en allò no previst per l’LAIA.

L’LAIA, per una altra banda, no exhaureix necessàriament la legislació específica d’aplicació preferent a la regulació de l’accés a la informació ambiental, ja que aquesta matèria podria ser objecte d’altres regulacions específiques que, en virtut del que estableixen els apartats 2 i 3 de la disposició addicional 1ª LTAIPBGE, haurien de ser d’aplicació preferent a la legislació de transparència. Nogensmenys, no procedeix atribuir la condició de regulació específica de l’accés a la informació ambiental, que hagi de ser aplicada per l’ARC, l’Ordre del Ministeri d’Agricultura, Alimentació i Medi Ambient AAA/1601/2012 citada als antecedents, ja que el seu objecte és donar instruccions internes a aquell Departament ministerial i no té el rang normatiu necessari per vincular l’actuació de la Generalitat.

Per interpretar l’abast concret de la supletorietat de la legislació de transparència, especialment en tots aquells casos que la manca de pronunciament exprés de la legislació específica d’aplicació preferent pot generar el dubte de si procedeix suplir-la o no amb les determinacions de la legislació de transparència, cal tenir en compte l’especial vigor que l’ordenament jurídic vigent atorga tant al dret d’accés, com a la protecció del medi ambient.

En aquest sentit, l’article 20.1 LTAIPBG estableix que “el dret d’accés a la informació pública només pot ésser denegat o restringit per les causes expressament establertes per les lleis”, i l’apartat 2 del mateix precepte disposa que “les limitacions legals al dret d’accés a la informació pública han d’ésser aplicades d’acord amb llur finalitat, tenint en compte les circumstàncies de cada cas concret, i s’han d’interpretar sempre restrictivament en benefici d’aquest dret”. Segons aquestes determinacions legals, els dubtes sobre l’abast de la supletorietat de la legislació de transparència s’haurien de resoldre en benefici de la normativa que resulti més favorable a l’accés a la informació sol·licitada.

Per una altra banda, cal tenir en compte també que la protecció del medi ambient és una preocupació i una prioritat essencials a la societat contemporània, fins al punt que el dret d’accés a la informació ambiental no és més que un instrument al servei d’un bé superior, que és la protecció del medi ambient. Així resulta clarament de les primeres línies del Conveni d’Aarhus (del que deriva la normativa europea d’accés a la informació ambiental), que justifiquen l’accés de la ciutadania a la informació ambiental en el reconeixement que la protecció del medi ambient és essencial per al benestar humà i per a la salut i la vida i en la consideració que per fer valer aquest dret i per exigir el seu compliment cal que les persones puguin informar-se i ser informades degudament. Per tant, cal entendre que la prioritat exigida legalment al dret d’accés a la informació pública ha de ser sens perjudici de la protecció del medi ambient, fins al punt que es pot limitar l’accés a la informació pública si amb ell es posa en risc el medi ambient. En aquest sentit, cal tenir en compte que segons l’article 14.1.l LTAIPBGE la protecció del medi ambient és un dels límits legals al dret d’accés (el fet que no se’n faci ressò l’article 21 LTAIPBG no impedeix la vigència d’aquest precepte, que és bàsic, a Catalunya).

Cal concloure, per tant, que els eventuals dubtes sobre l’abast de l’aplicació supletòria de la legislació de transparència a l’exercici del dret d’accés a la informació ambiental s’han de resoldre en benefici de la interpretació que sigui més favorable a l’accés, llevat que no sigui en perjudici de la protecció del medi ambient, supòsit en el qual ha de prevaldre aquesta protecció.

També cal tenir en compte que en el sistema de fonts que regulen el dret d’accés hi incideixen directament altres lleis que no es poden desconèixer. Cal destacar, als efectes de l’objecte d’aquest dictamen i per les raons que més endavant es veuran, la Llei Orgànica 15/1999, de 13 de desembre, de protecció de dades de caràcter personal (LOPD) i la legislació de procediment administratiu (Llei 39/2015, d’1 d’octubre, de procediment administratiu comú de les administracions públiques, LPAC, en relació amb la seva precedent 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú, LRJPAC).

 

  1. Sobre l’accés a dades relatives a la comissió d’infraccions i a la imposició de sancions administratives

L’article 13.2 LAIA no inclou expressament la investigació o sanció d’infraccions administratives a la llista de causes que poden dur a la denegació de sol·licituds d’informació ambiental. El seu apartat c qualifica de possible motiu de denegació de l’accés a la informació ambiental el fet que pugui afectar negativament causes o assumptes subjectes a procediment judicial o en tràmit davant dels tribunals, al dret de tutela judicial efectiva o a la capacitat per realitzar una investigació d’índole penal o disciplinària. Tot i que aquest precepte no cita textualment els procediments sancionadors, es podrien considerar implícits a la referència que fa als disciplinaris, ja que no és infreqüent la referència jurídica a les funcions de disciplina per incloure, entre altres, les potestats sancionadores (és el cas, per exemple, de la matèria “disciplina urbanística”, concepte normatiu que inclou les funcions administratives de control preventiu, les executives i les sancionadores). Per tant, es podria argumentar sense excessiva dificultat que l’eventual afectació negativa dels assumptes objecte d’investigació a efectes sancionadors es pot considerar inclosa a l’article 13.2.c LAIA com a límit al dret d’accés a la informació ambiental.

Així mateix, l’article 13.2.f de la mateixa llei disposa que també es pot denegar l’accés a informació ambiental si pot afectar negativament al caràcter confidencial de les dades personals, com són regulades a l’LOPD, si les persones concernides no hi consenten. L’article 7.5 LOPD estableix que les dades de caràcter personal relatives a la comissió d’infraccions penals o administratives només poden ser incloses a fitxers de les administracions públiques competents en els supòsits previstos a les respectives normes reguladores; d’aquest precepte es pot deduir la voluntat del legislador de protecció de dades de protegir especialment les relatives a la comissió d’infraccions (també les administratives), si bé no concreta limitacions determinades a l’accés de què poden ser objecte.

Dels paràgrafs anteriors se’n pot deduir l’existència de pronunciaments legals (tot i que no suficientment determinants) de l’LAIA favorables a limitar l’accés a informació ambiental vinculada a procediments sancionadors, ja sigui amb la finalitat de protegir les investigacions en curs (apartat c), o les dades personals afectades (apartat f).

La legislació de transparència és més clara en aquesta mateixa doble direcció. Per una banda, l’article 21.1.b LTAIPBG estableix que el dret d’accés a la informació pública pot ser denegat o restringit si el coneixement o la divulgació de la informació comporta un perjudici per a la investigació o la sanció d’infraccions penals, administratives o disciplinàries. Aquesta disposició concreta més el que ja venia establint, als efectes de l’objecte d’aquest Dictamen, l’article 13.2.c LAIA, sense contradir-lo. Aquest límit té l’objecte de protegir les funcions públiques d’investigació i càstig d’eventuals infraccions, especialment per impedir que la difusió de la informació concernida pugui facilitar o permetre que els presumptes infractors eludeixin la seva responsabilitat (la GAIP s’ha pronunciat en aquests termes a l’FJ 4 de la Resolució sobre la Reclamació 119/2016 i a l’apartat 2 del Dictamen 1/2016). Es tracta, per tant, d’un límit que, aplicat a la matèria que ara ens ocupa, té la finalitat última de protegir el medi ambient, de manera que si hagués algun dubte sobre l’aplicació supletòria de l’LTAIPBG a aquests efectes, s’ha de resoldre en benefici de l’efectivitat d’aquesta supletorietat normativa. O dit d’una altra manera: el límit de l’article 13.2.c LAIA s’ha d’interpretar de conformitat plena amb l’article 21.1.b LTAIPBG, en el sentit que ha d’incloure les funcions d’investigació i sanció de les infraccions administratives.

Per una altra banda, l’article 23 LTAIPBG, sobre dades personals especialment protegides, disposa que s’han de denegar les sol·licituds d’informació pública relatives a la comissió d’infraccions penals o administratives que no comportin l’amonestació pública a l’infractor. En aquests casos l’aplicació del límit ni tan sols s’ha de ponderar, ja que hi ha una determinació legal gairebé inequívoca en el sentit d’entendre que si concorre s’ha d’aplicar. Es tracta igualment d’un precepte que no és contradictori amb el que estableixen els articles 13.2.f LAIA i 7.5 LOPD, ja que es limita a donar-los un contingut i uns efectes més concrets. Per tant l’article 13.2.f LAIA s’ha d’interpretar en els mateixos termes establerts per l’article 23 LTAIPBG, en el sentit que no es pot donar accés a dades personals vinculades a la comissió (acreditada o presumpta) d’infraccions administratives. En l’aplicació d’aquest límit cal tenir en compte les dues precisions següents:

  • Que les dades personals a protegir sempre han de ser relatives a persones físiques, ja que les persones jurídiques resten fora de l’àmbit de protecció de l’LOPD. Això vol dir que si el presumpte infractor és una persona jurídica la seva identitat no és protegida per aquest límit i en principi és susceptible de ser coneguda en exercici del dret d’accés.
  • Que la protecció brindada a les dades de les persones físiques que hagin pogut cometre infraccions s’aplica tant als expedients oberts o en tràmit, com als tancats o finalitzats.

En conclusió, l’article 13 LAIA s’ha d’interpretar en el sentit que el règim jurídic aplicable a la informació relativa a la comissió d’infraccions i sancions administratives en matèria de medi ambient és exactament el mateix que estableixen els articles 21.1.b i 23 LTAIPBG per a l’accés a la informació relativa a qualsevol tipus d’infraccions i sancions administratives, i que es pot resumir en els termes següents: no es pot divulgar la identitat de les persones físiques responsables o presumptament responsables de la comissió d’infraccions administratives (amb independència de l’estat de tramitació del corresponent procediment) i l’Administració pot denegar l’accés a informació dels expedients sancionadors en curs, sempre que ho justifiqui en el perjudici que aquest accés causaria en la determinació de la responsabilitat infractora o en l’efectivitat de la sanció.

 

  1. Sobre l’accés als procediments oberts o en curs

De les consideracions fetes als paràgrafs anteriors ja es pot deduir que, amb caràcter general, el fet que la informació demanada formi part d’un procediment obert o d’un de tancat no té rellevància als efectes de l’exercici del dret d’accés a la informació pública (en aquest sentit l’FJ 2 de la Resolució sobre la Reclamació 17/2015). Els dubtes al voltant d’aquesta qüestió provenen de la tradició, llargament consolidada, de l’article 37 LRJPAC, que limitava l’accés universal als arxius i registres als relatius a procediments tancats o finalitzats, mentre que l’article 35.a de la mateixa Llei limitava l’accés als oberts o en curs a les persones interessades.

L’article 37 LRJPAC va ser modificat dràsticament per la disposició final 1ª LTAIPBGE, que remet genèricament a la legislació de transparència la regulació del dret d’accés a la informació pública, i el mateix fa l’article 13.d LPAC. I la legislació de transparència no distingeix en cap dels seus preceptes eventuals continguts diferents del dret d’accés segons si s’exerceix en relació amb expedients oberts o tancats.

En conclusió, el fet de ser obert o en curs no és motiu suficient per denegar o limitar l’accés a un expedient determinat, fins i tot si es tracta d’expedients sancionadors. Es podrà denegar l’accés als expedients administratius, inclosos els sancionadors, si causaria un perjudici per a l’eficàcia de les funcions administratives d’investigació i sanció de les infraccions (risc que certament només és plausible si el procediment concernit és obert o en curs), no únicament pel sol fet que l’expedient estigui obert o en curs.

 

 

Conclusions

Primera.      L’accés a la informació ambiental es regeix per la seva legislació específica, essent d’aplicació supletòria la legislació de transparència. Els dubtes sobre l’abast d’aquesta supletorietat s’han de resoldre a favor de la interpretació que sigui més favorable a la protecció del medi ambient i, en segon lloc, al dret d’accés.

 

Segona.       Es pot restringir o denegar l’accés a informació ambiental si la revelació de la informació sol·licitada pot afectar negativament l’eficàcia de procediments administratius en tràmit d’investigació d’infraccions o d’imposició de sancions.

 

Tercera.      S’ha de denegar informació ambiental sobre la identitat de persones físiques responsables o presumptament responsables de la comissió d’infraccions administratives que no comportin l’amonestació pública a l’infractor, llevat que aquest consenti, tant si els procediments concernits són oberts o en tràmit o tancats. En canvi, no procedeix aplicar aquest límit a l’accés a dades de persones jurídiques.

 

Quarta.        El règim jurídic general aplicable a l’accés a la documentació que forma part de procediments administratius és el mateix, amb independència que els procediments concernits siguin oberts o tancats, sens perjudici de la conclusió segona.

 

Aquest és el nostre Dictamen, emès en relació amb una consulta de caràcter general, que no condiciona ni prejutja la nostra resolució de futures reclamacions sobre peticions concretes d’accés a la informació pública, en la mesura en què les circumstàncies i els interessos presents en cada cas poden determinar solucions diferents.

 

Barcelona, 20 d’abril de 2017

 

Hi consta la firma. 

 

Elisabet Samarra

Presidenta