Dictamen 2/2017

Consulta general sobre accés dels i de les electes locals als expedients.

Ponent:

L’Alcalde de les Franqueses del Vallès, després d’exposar la forma amb què els regidors i les regidores del seu Ajuntament tenen accés als expedients que formen part de l’ordre del dia de la Junta de Govern Local, aprofitant a aquests efectes la seva tramitació electrònica, planteja diverses preguntes a la GAIP relacionades amb l’abast del seu dret d’accés directe a la tramitació electrònica dels procediments i d’obtenció de còpies.

En resposta a aquesta consulta general, i en exercici de les funcions que li han estat atribuïdes per l’article 39 i la disposició addicional 6a de l’LTAIPBG, la GAIP emet el següent

 

Dictamen

 

Antecedents

El 6 de març de 2017 entra a la GAIP una consulta general formulada per l’Alcalde de les Franqueses del Vallès, amb l’objecte que s’indica tot seguit.

“A finals de l’any 2015 l’Ajuntament de les Franqueses del Vallès ha implantat una aplicació informàtica per a la tramitació electrònica dels procediments. Aquesta aplicació es diu GESTIONA i permet realitzar tots els procediments de forma electrònica.

“La Junta de Govern Local, que se celebra cada dijous, està formada per l’Alcalde i cinc regidors de l’equip de govern. A més, assisteixen com a convidats la resta de regidors de l’equip de govern i representants dels grups municipals de l’oposició.

“Des de la Secretaria de l’Ajuntament es dona accés als expedients electrònics de la Junta de Govern Local als membres que la composen i, si ho demanen, a la resta de regidors (ja siguin de l’equip de govern o de l’oposició). Aquest accés es dona un o dos dies abans de la celebració de la Junta de Govern i es manté fins el dijous de la setmana següent ...

“He rebut peticions de regidors que no formen part de la Junta de Govern en les que demanen poder tenir accés per temps indefinit als expedients de la Junta de Govern Local. També he rebut peticions per tenir accés per temps indefinit als expedients del Ple.

“De conformitat amb el que preveu la Llei 19/2014, del 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern, i tenint en compte el que disposa l’article 164 (especialment apartats 2 i 3) del Decret Legislatiu 2/2003, pel qual s’aprova el Text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya (LMRLC), se’ns plantegen els següents dubtes:

“- Un regidor que no forma part de la Junta de Govern Local, per poder tenir accés als expedients d’aquest òrgan, ha de sol·licitar-ho a l’Alcalde? (cal tenir en compte que actualment, d’acord amb el vigent Reglament Orgànic Municipal (ROM) i l’LMRLC, ja se’ls facilita accés electrònic als expedients, si ho demanen).

“- Si la resposta anterior és afirmativa, aquest accés ha de ser amb caràcter indefinit?.

“- Si tenen accés als expedients electrònics (ja sigui durant una setmana o de forma indefinida), poden exigir l’obtenció de fotocòpia de la documentació obrant en dits expedients? O bé còpia de tot un expedient sencer, si se’ls dona accés a l’expedient?.

“- Pel que fa als expedients del Ple, actualment sempre se’ls dona accés a tots els regidors des del moment de la convocatòria del Ple, fins l’endemà de la seva celebració. Poden exigir que l’accés als expedients del Ple sigui indefinit?.”

 

Fonaments jurídics

  1. Règim jurídic aplicable a l’accés dels electes locals a la informació de la respectiva entitat

Tot i que la consulta invoca l’LTAIPBG, en tant que norma a tenir en compte per resoldre les qüestions formulades, cal precisar que, a aquests efectes, l’eventual paper d’aquesta llei és més aviat marginal. La disposició addicional primera de l’LTAIPBG (i en el mateix sentit literal la disposició addicional primera de la Llei estatal 19/2013, de 9 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern, LTAIPBGE) estableix, en el seu apartat 2, que “l’accés a la informació pública en les matèries que tenen establert un règim d’accés especial és regulat per llur normativa específica i, amb caràcter supletori, per aquesta llei”.

En el cas de les qüestions plantejades, hi ha establert un règim especial d’accés: el del dret a la informació de la respectiva Administració que garanteixen als electes locals els articles 77 de la Llei 7/1985, de 2 d’abril, reguladora de les bases del règim local i 164 LMRLC i que, a més a més d’aquestes normes, regulen els articles 14 a 16 del Reglament d’organització, funcionament i règim jurídic de les entitats locals (ROF), aprovat pel Reial Decret 2568/1986, de 28 de novembre i solen regular també els Reglaments orgànics municipals (ROM) d’aquells ajuntaments que en disposen (en aquest cas, l’article 8 del ROM de l’Ajuntament de les Franqueses del Vallès). Per tant, la resposta a les qüestions formulades ha de ser determinada per aquestes disposicions i, només en allò que no regulen, pot procedir l’aplicació supletòria de l’LTAIPBG.

 

  1. L’accés directe i autònom dels electes a la informació municipal

Bona part de les qüestions plantejades en aquesta consulta s’inscriuen en el que podem anomenar accés directe i autònom dels i de les electes locals a la informació de la respectiva entitat. Per determinar les característiques i eventual dret a aquesta mena d’accés a la informació cal partir de la perspectiva de les diverses modalitats regulades per l’article 164 LMRLC:

  1. Accés directe, que és el que han de facilitar als electes els serveis de l’Ajuntament, sense necessitat de cap resolució administrativa que l’autoritzi. És el previst per l’article 164.2 LMRLC, que el garanteix als regidors i a les regidores que exerceixen funcions delegades i la informació es refereix a assumptes propis de la seva responsabilitat, als regidors i a les regidores membres d’òrgans col·legiats en relació amb la informació pròpia dels assumptes inclosos a l’ordre del dia corresponent i a tots els i les electes quan té per objecte informació de lliure accés a la ciutadania. Els articles 15.b del ROF i 8.6 del ROM de les Franqueses del Vallès també reconeix el dret d’accés directe dels regidors i les regidores a les resolucions o acords adoptats per qualsevol òrgan municipal. En tots aquests casos es pot presumir que l’accés a la informació és a demanda de l’electe, demanda que necessàriament ha de ser atesa pel servei municipal afectat.
  2. Es pot definir com a accés directe i autònom a la informació el que poden exercir els regidors i les regidores sense necessitat de demanar-lo o de requerir la intervenció del personal de l’Ajuntament. Seria el cas del previst per l’apartat 4 de l’article 164 LMRLC, que obliga els serveis municipals a facilitar a tots els membres de l’ajuntament la documentació íntegra de tots els assumptes inclosos a l’ordre del dia de les sessions dels òrgans col·legiats, des del mateix moment de la convocatòria; els i les electes no han de demanar aquesta informació per a cada sessió: els ha de ser lliurada o posada a la seva disposició d’ofici pels serveis municipals i a partir d’aquest moment els regidors i les regidores poden consultar-la autònomament, sense necessitat de demanar la intervenció de cap servei municipal. També es pot definir com a supòsit d’accés directe i autònom el que esmenta la consulta de l’Alcalde de les Franqueses del Vallès: el que es pot facilitar a bases de dades o a aplicatius informàtics o electrònics de l’Ajuntament, i que pot ser exercit directament i en qualsevol moment pels regidors o les regidores interessades, sense necessitat d’intervenció del personal de l’Ajuntament.
  3. En la resta de casos, l’accés dels regidors i de les regidores a la informació de la respectiva administració requereix una sol·licitud a l’alcaldia i una resolució d’aquesta, que es presumeix estimatòria si no ha estat dictada en el termini de quatre dies (article 164.3 LMRLC). Aquestes sol·licituds només es poden denegar pels motius previstos pels apartats a (quan el coneixement o la difusió de la informació pugui vulnerar el dret constitucional a l’honor, la intimitat personal o familiar o a la pròpia imatge) i b (quan es tracti de matèries afectades per la legislació general sobre secrets oficials o per secret sumarial) de l’article 164.3 LMRLC.

Tres de les qüestions formulades (les dues primeres i la quarta) interroguen sobre el dret d’accés que s’acaba de definir com a directe i autònom dels regidors i les regidores a la documentació dels ordres del dia dels òrgans col·legiats i la resposta corresponent passa per esclarir, per una banda, el dret dels regidors i de les regidores que no són membres de la Junta de Govern a un accés directe i autònom a la documentació relativa als punts de l’ordre del dia d’aquest òrgan i, per l’altra, fins a quin punt el dret d’accés directe i autònom a la documentació dels ordres del dia dels òrgans col·legiats s’ha d’entendre que també és indefinit.

El dret dels regidors i de les regidores a accedir de forma directa, autònoma i amb antelació suficient a la documentació íntegra dels assumptes inclosos a l’ordre del dia els és garantit per l’article 46.2.b LRBRL, en relació amb el ple de l’ajuntament. En aquest context, la raó de ser d’aquest dret és òbvia: assegurar-los l’oportunitat de conèixer anticipadament i poder estudiar els assumptes sobre els quals hauran de debatre i votar i dels que, en definitiva, en seran més o menys responsables. Es tracta, per tant, d’un dret d’accés vinculat directament a l’exercici de la seva responsabilitat en tant que membres de l’òrgan col·legiat en qüestió. El mateix preveuen, amb idèntica finalitat i justificació, els articles 98.b i (en termes més generals, en relació amb tota mena d’òrgans col·legiats) 164.2.b LMRLC i 15.b del ROF. En relació amb l’accés a la documentació dels punts de l’ordre del dia de la Junta de Govern, els preceptes que s’acaben de citar el garanteixen (implícitament) només als seus membres, que serien els que en tot cas han de poder conèixer i estudiar amb antelació suficient els assumptes sobre els que s’hauran de pronunciar.

Ara bé, no es pot desconèixer que la literalitat de l’article 164.4 LMRLC formula un reconeixement més ampli del dret d’accés dels regidors i de les regidores a la documentació íntegra dels ordres del dia dels òrgans col·legiats: “el que disposen els apartats anteriors s’entén sens perjudici de l’obligació de facilitar a tots els membres de la corporació la documentació íntegra de tots els assumptes inclosos en l’ordre del dia de les sessions dels òrgans col·legiats, des del mateix moment de la convocatòria”.

Tot i que la regulació d’aquesta qüestió sembla millorable, si hom contrasta els apartats 2.b i 4 de l’article 164 LMRLC es pot concloure que ofereixen dues regulacions amb abast relativament diferenciable del dret dels i de les electes locals a la informació connectada als ordres del dia dels òrgans col·legiats de la respectiva entitat:

  1. Per una banda, el primer (164.2.b) garanteix als electes accés directe a la informació dels assumptes inclosos en l’ordre del dia de les sessions dels òrgans col·legiats dels quals són membres. En el context que es formula aquest precepte aquest accés directe pot requerir petició prèvia del regidor o de la regidora interessada, pot abastar qualsevol informació relacionada amb l’assumpte en qüestió i l’accés es pot demanar i s’ha d’atendre en qualsevol moment, previ o posterior a la sessió que hagi de tractar-lo.
  2. Per una altra, el segon (164.4) garanteix a tots els membres de l’ajuntament accés directe i autònom a la documentació íntegra dels ordres del dia de tots els òrgans col·legiats de l’entitat, a partir del moment de la seva convocatòria. Aquest precepte posaria l’accent en el caràcter automàtic i en el moment a partir del qual es pot exercir l’accés i la seva formulació beneficia sens dubte tots els membres de l’ajuntament, i en relació amb qualsevol dels seus òrgans col·legiats, i no només els que també ho són de l’òrgan col·legiat de què es tracti.

Certament, es podria defensar que el dret d’accés reconegut per l’article 164.4 beneficia només els membres dels òrgans col·legiats de què es tracti, ja que així s’ha explicitat per part dels articles 46.2.b i 164.2.b LMRLC i 15.c del ROF, i només en ells concorre la justificació esmentada més amunt, de necessitar aquest accés en vistes a la seva participació en la presa de decisions de l’òrgan que es tracti. Tanmateix, són diverses les consideracions que procedeix formular contra aquesta interpretació més restrictiva: el tenor literal de l’article 164.4; el fet que comenci diferenciant expressament la seva regulació del que estableixen els apartats anteriors del mateix precepte (entre ells, el 2.b); la constatació que el dret d’accés anticipat dels electes que no són membres d’un òrgan col·legiat a la documentació relativa a l’ordre del dia de les seves sessions també pot tenir una justificació pertinent i perfectament legítima en la seva funció de control de tots els òrgans municipals i, sobretot, en la necessitat d’aplicar la interpretació més favorable al dret d’accés, que en aquest cas és la que beneficia un col·lectiu més ampli.

Per tant, la primera qüestió plantejada a la consulta s’ha de resoldre entenent que els regidors i les regidores que no són membres de la Junta de Govern Local tenen dret a poder consultar la documentació íntegra de tots els assumptes inclosos a l’ordre del dia d’aquest òrgan des del moment de la seva convocatòria. La satisfacció d’aquest dret no requereix sol·licitud prèvia a l’alcalde ni al personal de l’ajuntament i s’hauria de produir de forma automàtica, bé sigui podent consultar aquesta documentació a la dependència municipal assenyalada a aquests efectes (articles 1.d del ROF), o mitjançant accés directe dels i de les electes als serveis electrònics corresponents.

El segons aspecte que cal esclarir en relació amb l’accés directe i autònom a la documentació dels assumptes que formen part dels ordres del dia dels òrgans col·legiats (concretament de la Junta de Govern Local i del Ple) és sobre el seu abast temporal, és a dir: si s’ha de garantir només en el lapse temporal comprès entre la convocatòria i la celebració de la sessió corresponent, o si ha de ser indefinit en el temps. No hi ha un pronunciament normatiu explícit sobre aquesta qüestió.

En la lògica de l’article 164.4 LMRLC la posada a disposició de la documentació que aquest precepte garanteix als membres de l’ajuntament s’ha d’entendre que, per raons òbvies, no és indefinida, ja que si ho fos ben aviat acumularia la documentació relativa a diverses sessions i òrgans, fins a distorsionar greument el funcionament de l’administració i la gestió de la informació concernida. Es tracta, per tant, d’un accés directe i autònom que pot tenir data de caducitat i aquesta pot ser perfectament la posterior a la celebració de la sessió corresponent.

Aquesta interpretació, així mateix, posa en valor l’article 164.2.b LMRLC, que garanteix l’accés directe (si bé no autònom o automàtic, sinó previ requeriment als serveis municipals) dels membres dels òrgans col·legiats a la documentació dels assumptes inclosos als seus ordres del dia, sense límit de temps. Aquesta modalitat d’accés té la seva justificació, en la mesura que l’interès i la responsabilitat dels membres dels òrgans col·legiats no es limita al moment de l’adopció dels acords corresponents, ja que també es pot projectar en el futur, bé sigui a les circumstàncies d’execució d’aquests acords o a la seva valoració en tant en antecedents per a futures deliberacions.

De les anteriors consideracions se’n pot deduir que els electes locals, siguin o no siguin membres dels òrgans col·legiats concernits, no tenen garantit legalment el dret a què la documentació relativa als ordres del dia de les seves sessions resti indefinidament a la seva disposició directa i automàtica; un cop celebrada la sessió, els membres de l’òrgan col·legiat corresponent poden tenir accés directa a la documentació dels assumptes del seu ordre del dia prèvia petició als serveis municipals (article 164.2.b) i, en canvi, els i les electes que no són membres de l’òrgan en qüestió no tenen garantit l’accés a la documentació de les sessions ja celebrades sense autorització de l’alcalde.

Per tant, les qüestions segona i quarta de la consulta s’han de respondre indicant que no hi ha un dret d’accés directe i autònom indefinit dels regidors i de les regidores a la documentació relativa als ordres del dia del Ple i de la Junta de Govern, de manera que l’Ajuntament pot condicionar aquest accés al tràmit d’una comanda o, si s’escau, sol·licitud prèvia, bé als serveis municipals competents (si el regidor o la regidora que exerceix l’accés demana documentació d’un assumpte de l’ordre del dia del Ple o si qui el demana de la Junta de Govern és membre d’aquest òrgan) o bé a l’alcalde (si qui demana documentació d’un assumpte tractat per la Junta de Govern no n’és membre).

Aquesta conclusió no treu que tots els membres de l’ajuntament tenen dret a accedir, en qualsevol moment, a la documentació relativa als assumptes tractats a qualsevol dels seus òrgans col·legiats, en siguin o no en siguin membres. Si l’article 164.4 els garanteix aquest dret des del moment de la convocatòria de la sessió corresponent, no tindria cap sentit que en el futur se’ls podés denegar per raons substantives.

 

  1. El dret a còpia de la documentació

La tercera qüestió plantejada per l’alcalde de les Franqueses del Vallès és sobre l’abast del dret dels regidors i de les regidores a obtenir còpia de la documentació municipal.

Els articles 16.1.b ROF i, sobretot, 8.6 del ROM de les Franqueses del Vallès fan una regulació fins a un cert punt restrictiva dels dret dels i de les electes locals a obtenir còpia de la documentació a la qual tenen accés, que els reconeix de forma molt més clara i incondicionada l’article 164.5 LMRLC, que és el precepte que inqüestionablement ha de prevaldre en aquest cas.

L’article 164.5 LMRLC estableix amb rotunditat que “els membres de les corporacions tenen dret a obtenir còpia de la documentació a la qual tenen accés”. El dret a còpia, per tant, no té un abast diferent al d’accés i s’ha de considerar una mera manifestació o concreció d’aquest, elegible lliurement pel regidor o per la regidora que l’exerceix. Així ho ha interpretat la GAIP a diverses Resolucions a partir de la de 7 de juny de 2016, sobre la Reclamació 22/2016.

En relació amb la primera part de la qüestió concreta plantejada per la consulta, el mateix article 164.5 dóna una solució explícita, quan afirma que “aquesta còpia es pot obtenir en format paper o bé en el suport tècnic que permeti d’accedir a la informació requerida”. Doncs bé, si els regidors i les regidores tenen accés als expedients electrònics, aquest accés comporta automàticament accés a la seva còpia (en format electrònic), de manera que els serveis municipals no estan obligats a facilitar-los, a més a més, una còpia en paper; si un regidor o una regidora que tenen accés a l’expedient electrònic volen obtenir una còpia en paper poden imprimir-la i l’únic que seria exigible (en el marc dels mitjans que els ajuntaments han de posar a disposició dels seus membres i dels grups municipals) és la connexió directa amb la impressora.

Pel que fa a la segona part de la tercera qüestió plantejada per la consulta, cal entendre que el dret a còpia reconegut per l’article 164.5 LMRLC inclou naturalment la còpia, en format paper o electrònic, d’un expedient sencer al qual s’hagi tingut accés mitjançant vista. No hi ha cap precepte legal que permeti limitar el dret a còpia dels i de les electes a només part dels expedients consultats; elles i ells són els únics que tenen capacitat per decidir si, a més a més de la vista de l’expedient, necessiten també còpia de tot o de part d’ell.

Una qüestió addicional a aquest dret és la de les seves conseqüències econòmiques, que poden ser rellevants si les còpies demanades són molt voluminoses. És discutible que pugui ser aplicable directament a aquests casos l’article 37 LTAIPBG, que permet sotmetre a contraprestació econòmica l’expedició de còpies, ja que resultaria limitatiu de la garantia a còpia de l’article 164.5 LMRLC. Tanmateix, res impedeix que els ajuntaments consignin aquests costos als efectes de determinar els mitjans que, en aplicació de l’article 50.8 LMRLC, posen a disposició dels grups municipals.

 

  1. Expedients electrònics i expedients en paper

L’aplicació de les tecnologies de la informació i la comunicació permet que els regidors i les regidores puguin practicar directament i de forma autònoma, sense intervenció prèvia de cap autoritat ni empleat o empleada municipals, l’accés a la mena d’informació que, segons les circumstàncies de cada electe, formi part de l’àmbit dels drets o/i necessitats respectives.

Això no treu, tanmateix, que el règim substantiu aplicable a l’accés dels i de les electes locals a la informació municipal, és a dir, els drets i deures i obligacions, sigui el mateix a l’Administració digital que a l’Administració analògica. Per tant, les consideracions fetes als apartats anteriors sobre el dret dels regidors i de les regidores (que són o que no són) membres dels òrgans col·legiats (concretament, del Ple i de la Junta de Govern) a obtenir la documentació dels assumptes a tractar a les sessions corresponents i sobre l’abast temporal d’aquest dret són igualment d’aplicació si aquesta informació els és accessible directament a través d’un terminal informàtic connectat a una base de dades.

 

Conclusions

Ateses les anteriors consideracions, procedeixen les respostes següents a les quatre qüestions plantejades per la consulta formulada per l’Alcalde de les Franqueses del Vallès:

 

1ª: Un regidor que no forma part de la Junta de Govern Local, per poder tenir accés als expedients d’aquest òrgan, ha de sol·licitar-ho a l’Alcalde?.

No, ja que l’article 164.4 de la LMRLC obliga els ajuntaments a facilitar a tots els regidors i regidores la documentació íntegra de tots els assumptes inclosos a l’ordre del dia de les sessions dels òrgans col·legiats, amb independència de què en siguin membres o no, des del mateix moment de la convocatòria. Per tant, aquest accés és directe i automàtic, sense necessitat de requeriment o de sol·licitud prèvia a ningú.

 

2ª: Si la resposta anterior és afirmativa, aquest accés ha de ser amb caràcter indefinit?.

No, sens perjudici que l’Ajuntament vulgui donar-lo així voluntàriament.

 

3ª: Si tenen accés als expedients electrònics (ja sigui durant una setmana o de forma indefinida), poden exigir l’obtenció de fotocòpia de la documentació obrant en dits expedients? O bé còpia de tot un expedient sencer, si se’ls dona accés a l’expedient?.

Si tenen accés als expedients electrònics i poden imprimir-se la documentació que considerin pertinent, no tenen dret a exigir, a més a més, còpia en paper de la documentació que els integra.

Si han tingut accés a un expedient sencer i no han pogut imprimir-lo per seu compte, tenen dret a obtenir còpia de qualsevol dels documents que l’integren o de tots ells.

 

4ª: Pel que fa als expedients del Ple, actualment sempre se’ls dona accés a tots els regidors des del moment de la convocatòria del Ple, fins l’endemà de la seva celebració. Poden exigir que l’accés als expedients del Ple sigui indefinit?

No, sens perjudici que l’Ajuntament vulgui donar-lo així voluntàriament.

 

 

Aquest és el nostre Dictamen, emès en relació amb una consulta de caràcter general, que no condiciona ni prejutja la nostra resolució de futures reclamacions sobre peticions concretes d’accés a la informació pública, en la mesura en què les circumstàncies i els interessos presents en cada cas poden determinar solucions diferents.

 

Barcelona, 26 de maig de 2017

 

Hi consta la firma.

 

Elisabet Samarra

Presidenta