Informe 1/2017

Informe sobre el Projecte d’ordre CLT/ /2017 per la qual s’aproven, es modifiquen i es deroguen taules d’avaluació i accés documental

Antecedents

  1. El president de la Comissió Nacional d’Accés, Avaluació i Tria Documental (CNAATD) tramet a la GAIP el Projecte d’ordre CLT/ /2017 per la qual s’aproven, es modifiquen i es deroguen taules d’avaluació i accés documental, a fi que aquesta remeti les seves observacions si ho considera oportú.
  2. El Projecte d’ordre, recull les propostes de taules d’avaluació i accés documental aprovades per la Comissió Nacional d’Accés, Avaluació i Tria Documental en el Ple del dia 29 de maig de 2017.

 

Fonaments jurídics

 

  1. Competència de la GAIP per emetre aquest informe

L’article 39.1 de la Llei 19/2014, del 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern (LTAIPBG) preveu que la GAIP és l’“encarregada de vetllar pel compliment i les garanties del dret d’accés a la informació pública” que regula la pròpia llei. En termes similars es pronuncia l’article 1 del Decret 111/2017, de 18 de juliol, pel qual s’aprova el Reglament de la Comissió de Garantia del Dret d’Accés a la Informació Pública.

El Capítol II del Reglament de la Comissió regula les funcions que li corresponen i l’article 7.2.h) estableix que la Comissió de Garantia exerceix la funció d’emetre informe sobre els projectes normatius que elaborin les administracions públiques catalanes que regulin de forma directa el dret d’accés a la informació pública o que, a criteri de l’òrgan impulsor de la norma, puguin tenir-hi una incidència rellevant.

És a l’empara d’aquesta previsió que correspon a la Comissió emetre un informe en relació amb aquest Projecte d’ordre que incideix en el dret d’accés a la informació pública, en la mesura que aprova, modifica i deroga taules d’avaluació i accés documental, que tal i com es s’analitza en el fonament jurídic (FJ) següent estableixen previsions relatives a l’avaluació i a l’accés a les sèries documentals que es regulen.

 

  1. Incidència de les taules d’avaluació i accés documental en el dret d’accés a la informació pública

Tal i com es va assenyalar en l’Informe sobre el Projecte d’ordre CLT/   2016, per la qual s’aproven, es modifiquen i es deroguen taules d’avaluació i accés documental, de 28 de gener de 2016, (específicament en el FJ segon, al qual ens remetem), aquestes incideixen en el dret d’accés a la informació pública, atès que de conformitat amb el Decret 13/2008, de 22 de gener, sobre accés, avaluació i tria de documents (DAATD), article 10, les taules “s’apliquen a la documentació pública i determinen, per a cada sèrie documental, el termini de conservació i els criteris sobre l’aplicació de la normativa que regeix l’accés als documents”. Així, en l’avaluació documental, poden autoritzar la destrucció total o parcial de sèries documentals en poder de les diverses administracions catalanes, i amb la determinació dels criteris per aplicar la normativa que regeix l’accés, poden determinar per a cada sèrie documental el que es podria interpretar com el règim general d’accés als documents.

Consegüentment, l’acord relatiu a la destrucció total o parcial de la documentació incideix directament en el dret d’accés en tant que podria resultar impeditiu de l’exercici material del dret d’accés a aquella informació que s’ha acordat suprimir. I l’establiment de criteris generals per a cada sèrie documental condicionaria, si és entès com la determinació del règim d’accés, l’exercici del dret d’accés a la informació púbica.

És per això que cal insistir en la indispensable conciliació d’aquesta regulació amb el reconeixement per part de l’LTAIPBG del dret d’accés a la informació pública, fent una interpretació de la regulació de les taules integradora amb les previsions de l’LTAIPBG.

 

L’article 2.b) del DAATD defineix l’avaluació com la funció destinada a determinar el valor cultural, informatiu o jurídic dels documents per tal de decidir-ne sobre la conservació o l’eliminació. En l’exercici d’aquesta funció d’avaluació i a l’hora de determinar el valor jurídic o informatiu que correspon a una determinada sèrie documental caldrà tenir ara en consideració el valor que pot tenir per a una persona que exerceix el dret d’accés a informació pública disposar efectivament d’aquella informació i per tant, la determinació d’aquest valor jurídic o informatiu s’ha de dur a terme d’acord amb el nou dret reconegut a totes les persones per la l’LTAIPBG.

L’eliminació, de conformitat amb la definició que en fa l’article 2 del DAATD és “la destrucció o supressió d’informació o documents per qualsevol sistema que impossibiliti la seva recuperació o posterior accés i utilització”, de manera que resulta totalment inevitable que el resultat d’aquesta sigui la impossibilitat d’exercir el dret d’accés respecte la documentació en qüestió. De conformitat amb aquestes consideracions, l’eliminació de documentació pública ha d’estar justificada i ha  de garantir que l’accés a la mateixa informació es durà a terme a través d’altres fonts informatives abans de poder ser acordada de conformitat amb la normativa de transparència.

Per acordar la destrucció total de la informació caldrà ser especialment restrictiu o fixar-la únicament en aquells supòsits que la documentació estigui duplicada, estigui recollida en altres suports o es pugui establir que està mancada manifestament de rellevància pública, de manera que no es vegi impossibilitat l’accés a informació que pot tenir interès polític, jurídic o senzillament d’anàlisi i control de l’actuació de les administracions públiques. Si no està duplicada, es garanteix l’accés o s’acredita la manca de significació, la normativa de transparència no permet la destrucció documental ja que impedeix el coneixement d’una informació, que justament és el dret que tutela aquesta recent normativa.

És cert que en determinats supòsits la conservació permanent de la documentació es pot veure qüestionada, d’altra banda, per la regulació de protecció de les dades de caràcter personal que reconeix el dret de cancel·lació de les dades i que es regeix pel principi de finalitat. Tanmateix, tal i com la mateixa l’LTAIBG ha previst en els articles 23, 24 i 25, caldrà ponderar la protecció dels dos drets en tots aquells casos que sigui necessari i establir els mecanismes que permetin garantir els drets de protecció de les dades de caràcter personal sens impossibilitar l’exercici del dret d’accés a la informació pública. Així mateix, cal tenir en consideració que el concepte cancel·lació en termes de protecció de dades no equival a supressió de la informació i que caldrà atendre a les previsions normatives específiques relatives al compliment de responsabilitats derivades d’una relació o obligació jurídica i aquelles previsions que pugui establir la normativa sectorial relatives a la conservació de la informació.  

L’article 4.3 del DAATD preveu que “el règim d’accés a la documentació pública resta sotmès, en relació amb els documents que continguin dades de caràcter personal, a la Llei orgànica 15/1999, de 13 de desembre, de protecció de dades de caràcter personal, i a la resta de normativa aplicable”, reconeixent d’aquesta manera el condicionant que la regulació del dret fonamental a la protecció de dades personals introdueix en el règim d’accés establert a la normativa en matèria d’arxius. No obstant, aquesta norma no ha estat adaptada a la nova normativa de transparència i per tant la seva relectura de conformitat amb el reconeixement del dret d’accés com una eina per avaluar la qualitat democràtica del funcionament de les administracions públiques és indispensable.

 

En relació amb la determinació de l’accés a una determinada sèrie documental i atès que d’acord amb l’LTAIPBG només la concurrència de límits en la informació sol·licitada podrà determinar un accés parcial o restringir l’accés a la informació sol·licitada, l’administració haurà de ponderar cada supòsit d’accés en funció de la informació demanada i els interessos que concorrin resultant del tot necessari un anàlisi casuístic, ponderat i motivat abans de poder determinar l’accés a la informació pública sol·licitada.

Es suggereix per tant, interpretar el règim d’accés de conformitat amb l’LTAIPBG i que resulti entenedor que aquest règim general, si és que es continua fixant a les taules tal i com es preveu en el Projecte d’ordre objecte d’aquest informe, té només un valor orientatiu a l’hora de conèixer la naturalesa de les dades que consten en les sèries documentals o bé, les característiques principals dels documents que les integren, però caldrà sempre l’anàlisi ponderat abans de determinar la concurrència o no concurrència d’un límit a l’accés.

De conformitat amb la normativa de transparència les taules haurien de ser concebudes com a instruments orientatius complementaris a fi de donar pautes a les administracions i fixar els elements característics de les sèries documentals sense que predeterminin el règim d’accés amb caràcter general sinó que en tot cas serà necessari un anàlisi davant de cada petició.

 

  1. Consideracions sobre les taules d’avaluació i accés documental que el Projecte d’ordre preveu aprovar, modificar o derogar

Un cop formulades les observacions generals sobre la incidència de la normativa de transparència en l’aprovació de taules d’avaluació i accés documental, es passa a formular algunes consideracions concretes en relació amb les taules que el Projecte d’ordre preveu que s’aprovin o es modifiquin, en particular sobre les quaranta-set taules de les quals se’n preveu l’aprovació i les vint-i-cinc de les quals se’n preveu la modificació.

Amb caràcter general, es traslladen les observacions establertes en el FJ anterior en referència a totes aquelles taules que preveuen la “destrucció total” de la documentació. En concret i malgrat es considera que tenen diferent rellevància pública algunes de les taules que preveuen destrucció total de la documentació transcorregut un determinat termini, es qüestiona la destrucció total de sèries documentals si no està expressament habilitada per la norma sectorial amb rang de llei. Així es considera que caldria valorar l’adequació des del punt de vista de l’exercici del dret d’accés, la destrucció total de documentació que comprenen les series documentals rellevants com, la 13/2014 i 14/2014 relatives als Expedients d’autorització d’instal·lacions receptores de gas natural i de gasos liquats; la 20/2014 relativa als Plans de gestió de dejeccions ramaderes i fertilitzants nitrogenats; la 23/2015  referent als Expedients de reclamacions economicoadministratives o bé la 4/2016 relativa als Qüestionaris d'Estadística d'Edificació d'Habitatges. Destaquen també des d’aquest punt de vista taules en que fan referència a documentació pròpia de la gestió sanitària (33/2016, 25/2016, 26/2016, 30/2016 i 40/2016) o d’important transcendència sobre les persones com la 35/2016 relativa als  Expedients d'autorització per al treball de menors de 16 anys en espectacles públics, la 57/2016 referent a Expedients de tramitació de sinistres o la 15/2014 sobre el Full d’informació d’accidents de trànsit.

A mode il·lustratiu la taula 22/2015 sobre les Actes d’arqueig, que preveu la conservació permanent dels anys acabats en 0 i 5 fins l’any 1975 i en 1 i en 6 a partir de l’any 1981 i la destrucció total de la resta de documentació permetria un accés selectiu en funció de l’any al que corresponen que no sembla justificat des del punt de vista del dret d’una persona a tenir accés a aquesta informació pública.

En canvi, en relació amb les taules que fan referencia a les cambres oficials de comerç, indústria i navegació de Catalunya, números 60/2011, 61/2011, 62/2011, 63/2011 i 63/2012, la supressió total de la documentació semblaria emparada amb la duplicitat de la informació en la mesura que es remet a la Sindicatura de Comptes i és conservada de forma permanent per les mateixes cambres. Talment es considera en relació amb la 25/2015 i la 26/2017, relativa al Control dels expedients de danys al domini públic viari i als mateixos expedients, en què la destrucció s’estableix en un termini de sis anys a partir de la remissió del Compte general a la Sindicatura de Comptes, així com amb la 6/2016 relativa a la Gestió dels tributs propis, entre d’altres, amb previsions equivalents en relació amb la remissió de la informació a la Sindicatura de Comptes.

Altres taules preveuen la destrucció total d’una part de la sèrie documental i malgrat una part de la informació es conserva amb caràcter permanent es podria també veure afectada per les valoracions anteriors la part de la documentació de la qual se’n preveu la destrucció si aquesta mateixa no queda continguda en la que és objecte de salvaguarda.

 

En referència a la part de les taules dedicada a l’accés a la documentació, la formulació emprada normalment fa referència al règim d’accés lliure i per als supòsits en que concorri algun límit que hagi de prevaldre, s’estableix l’accés parcial. Cal entendre que aquesta formulació és prou ample perquè es pugui valorar la concurrència dels límits aplicables de conformitat amb la normativa de transparència.

Tanmateix, la Fonamentació jurídica d’aquest mateix apartat esmenta principalment els articles 23, 24 i 25 relatius a les limitacions que exerceix la protecció de les dades de caràcter personal quan aquestes són contingudes en la informació i els equivalents de la Llei estatal de transparència, accés a la informació publica i bon govern, article 15, en els seus diferents apartats. En d’altres casos, es menciona algun dels límits previstos a l’article 20 de l’LTAIBG.

 

Els límits previstos la Llei estatal i a la Llei catalana de transparència, accés a la informació pública i bon govern són alguns d’ells coincidents però divergeixen en d’altres supòsits ja sigui per raó de l’àmbit o per la formulació exacta encara que protegeixin interessos coincidents. És per aquest motiu que, a pesar del caràcter bàsic de la Llei estatal podria general algunes confusions la menció d’ambdues lleis si el legislador català ha optat per una administració més exposada o si la formulació d’una i altra norma, no recull en els mateixos termes la definició del límit que pugui resultar aplicable.

Cal tenir en compte en relació amb les previsions sobre l’accés, tal i com s’ha esmentat en el FJ segon han de ser considerades únicament a títol orientatiu i que no poden ser determinants de l’accés efectiu davant d’una petició concreta. El fet que es mencionin expressament uns límits i no altres en l’apartat relatiu a la Fonamentació jurídica podria induir a confusions per a l’operador que ha de valorar una determinada sol·licitud d’accés.

A títol d’exemple i sense ànim d’exhaustivitat sorprèn que la sèrie Expedients de l’infant i de l’adolescent (30/2015) expressi que pot contenir dades especialment protegides però no citi el límit previst a l’article el 21.1.e) de l’LTAIBG sobre els drets dels menors d’edat que resultaria de directa aplicació. O bé, que en la sèrie Expedients dels acords de la Comissió Bilateral Generalitat-Estat es mencioni “l’eventual denegació o restricció per evitar perjudicis a la seguretat pública” i en canvi es citi només l’article 14.1. k) de la Llei estatal de transparència que és relatiu a la garantia de la confidencialitat o el secret requerit en processos de presa de decisió, que difícilment podria concórrer si tenim en compte que les taules fan referència a documentació pública un cop aquesta ha finalitzat les seves fases activa i semiactiva, i contràriament no es citi la lletra d) del mateix article. És clarament qüestionable que la documentació que hagi fonamentat acords i decisions ja adoptades li pugui resultar d’aplicació un límit que protegeix justament la necessària reserva que requereix el mateix procés d’elaboració dels termes de l’acord o decisió, abans de la seva adopció. En canvi, si realment l’accés pogués perjudicar la seguretat pública els límits que caldria esmentar, encara que sigui a títol orientatiu, serien els previstos a l’article 14.1.d) de la Llei estatal i i a l’article 21.1.a) de l’LTAIPBG. En termes equivalents, succeeix amb la documentació de les Sessions de les reunions del plenari de la Comissió Bilateral Generalitat-Estat.

De totes maneres cal tenir en compte que no es pot establir de forma exhaustiva quins són els límits aplicables a una determinada informació pública, atès que tal i com ja s’ha assenyalat, aquesta menció serà merament il·lustrativa i caldrà una ponderació cas per cas, davant de cada petició, dels interessos o drets en tensió als efectes de poder resoldre sobre l’accés de conformitat amb el què l’LTAIPBG.

En darrer terme, esmentar que la Taula 25/2016 Codi: 184 Expedients d'autorització administrativa de centres sanitaris i sociosanitaris manté la referència a “dades excloses” i a moltes altres s’afirma que correspon un accés restringit a dades personals, expressió que tal i com ja s’ha expressat a l’Informe de 28 de gener de 2016 sembla que no tingui en consideració que en determinats casos la ponderació es pot resoldre a favor de l’accés.

  

Conclusió

Examinat el Projecte d’ordre CLT/  /2017 per la qual s’aproven, es modifiquen i es deroguen taules d’avaluació i accés documental, el Ple de la GAIP, en la sessió de 26 de juliol de 2017, el considera adequat a les previsions sobre el dret d’accés a la informació pública contingudes a l’LTAIPBG, sempre que es tinguin en compte les consideracions fetes en aquest informe.

 

Barcelona, 26 de juliol de 2017

 

Hi consta la firma.

 

Elisabet Samarra i Gallego

Presidenta